"Hostes humani generis": Als Feinde der Menschheit bezeichnete das oberste amerikanische Gericht 1820 die Terroristen jener Zeit, die Piraten. Seinen Ursprung hat der heutige Begriff des Terrorismus in der Schreckensherrschaft der Jakobiner kurz nach der französischen Revolution ("Staatsterrorismus"). Im Rahmen des Völkerbunds wurde 1937 eine Konvention zur Abwehr und Bestrafung des Terrorismus ausgehandelt, die in der Praxis aber keine Bedeutung erlangt hat; ähnlich erging es einem Vorstoß der Vereinigten Staaten 1972 im Rahmen der Vereinten Nationen. Mit dem heutigen Phänomen der Globalisierung hat der Terrorismus mit seiner langen Geschichte also nichts zu tun.
Vergessen ist auch, daß alleine zwischen 1968 und 1982 nahezu vierhundert Diplomaten ermordet und mehr als achthundert verwundet worden sind. Keineswegs ging es dabei nur um islamische Radikale. In den neueren völkerrechtlichen Betrachtungen islamischer Gelehrter stehen im übrigen ganz unterschiedliche Denkschulen nebeneinander. Vereinzelte Modernisten wollen Islam und Völkerrecht ganz voneinander trennen. Der Schule des Traditionalismus sind jene vielen Stellungnahmen zuzurechnen, die in der einen oder anderen Lesart am Wert des Islam für das Völkerrecht festhalten wollen, für die heutige Zeit aber die Legitimität eines Heiligen Kriegs und die grundsätzliche völkerrechtlicheTrennung eines Reichs des Islams von einem Reich der Ungläubigen ablehnen. Freilich wird diese Position auch heute noch von der Gruppe der Fundamentalisten abgelehnt, die an der klassischen Sicht des Vorrangs des Islams vor anderen Werten des Völkerrechts festhalten wollen.
Mit dem alten Begriff des Feindes der Menschheit rücken auch jene völkerrechtlichen Kategorien ins Blickfeld, welche die heutige politische Diskussion und die gegenwärtige völkerrechtliche Einordnung des Terrorismus bestimmen. War der Angriff in der letzten Woche ein bewaffneter Angriff im Sinne der Charta der Vereinten Nationen, der das Recht auf militärische Selbstverteidigung auslöst? Geht es bei ausländischen Terroristen um den Feind im Sinne des Kriegsrechts oder um Verbrecher, mit dem sich Strafrecht und Polizei befassen? Führt der Akt des Terrors generell dazu, daß "Krieg" herrscht und damit das umfassende Instrumentarium des Kriegsrechts Anwendung findet? Bezieht sich die zulässige Reaktion auf den persönlichen Urheber der Tat oder auf die Gemeinschaft, in der er lebt? Liegt das Recht der Sanktionen nur beim einzelnen unmittelbar betroffenen Staat oder verletzt der terroristische Akt das Recht auch aller anderen Staaten?
Ausgangspunkt für die Vielzahl der aufgeworfenen Fragen ist die unstreitige Feststellung, daß der rechtliche Begriff des Krieges das Verhältnis zwischen dem einen Staat und dem anderen, aber nicht zwischen dem Staat und einem Einzelnen oder einer Gruppe von Ausländern bezeichnet. Der Krieg wirkt sich zwar auf die Rechtslage des Einzelnen als Staatsangehörigen des Feindstaates aus, etwa in Bezug auf sein Eigentum oder seine Freizügigkeit, aber nur als Reflex der kriegerischen Beziehungen seines Staats und dem feindlichen Staat. Man mag darüber spekulieren, ob das ständige Insistieren der amerikanischen Regierung auf dem Begriff Krieg vor diesem Hintergrund zu verstehen ist.
Liegen Akte terroristischer Art vor, die von Einzelnen ausgeführt werden und die in ihrer Art kriegerischen Maßnahmen gleichkommen, so stellt sich völkerrechtlich in erster Linie die Frage der Zurechnung: Muß sich ein Staat jene Maßnahmen zurechnen lassen, die von seinen Staatsangehörigen oder von seinem Gebiet aus geplant und durchgeführt werden? Grundsätzlich trennt das Völkerrecht in diesem Kontext die Sphären zwischen dem Einzelnen und seinem Staat. Und der Staat hat nur einzutreten für das Handeln seiner Organe. Mit diesem Grundsatz ist aber, was den Terrorismus betrifft, noch nicht viel gewonnen; die Fragen werden damit nur verschoben auf die Ebene der spezifischen Umstände im Einzelfall. Klar ist, daß sich ein Staat das Handeln Privater zurechnen lassen muß, wenn staatliche Organe dieses Handeln veranlaßt haben; im Fall des Terrorismus ist dann von indirekter Gewalt zu sprechen, welche dem Gewaltverbot der Charta der Vereinten Nationen widerspricht. So heißt es auch in einer Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen von 1970, daß jeder Staat verpflichtet ist, Organisation und Anzetteln terroristischer Akte ebenso zu unterlassen wie Beistand oder Teilnahme an solchen Handlungen.
Letztlich fällt unter diese weite Formulierung jedenfalls auf den ersten Blick jede Form der Unterstützung. Die Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs aus den achtziger Jahren weist auf die Reichweite der angesprochenen Fragen der Zurechenbarkeit hin. Im Falle der Besetzung der amerikanischen Botschaft in Teheran vom November 1979 bis zum Januar 1981 ging der Gerichtshof davon aus, daß in einer ersten Phase militante Gruppen (" Studenten") handelten, aber nicht staatliche Organe; trotzdem war der Staat dafür verantwortlich, daß er die Botschaft nicht hinreichend geschützt hatte. Für die zweite Phase der andauernden Besetzung war der iranische Staat direkt verantwortlich, weil er sich mit den Besetzern identifizierte, nichts gegen sie unternahm.
Ohnehin kommt es bei der Frage der Zulässigkeit militärischer Gegenmaßnahmen letztlich nicht auf den Begriff der Gewalt, sondern auf den des "bewaffneten Angriffs" an, bei dem das Recht auf Selbstverteidigung mit militärischen Mitteln entsteht. Insoweit hat der Internationale Gerichtshof ebenfalls 1984 festgestellt, daß dieser Fall dann gegeben ist, wenn ein Staat bewaffnete Banden ausschickt, die kriegsähnliche Gewaltakte durchführen. Belege dafür, daß etwa Afghanistan in dieser Weise gehandelt hat, liegen erkennbar nicht vor. Für das Recht der Selbstverteidigung wird es aber darauf letztlich nicht ankommen. Nach der genannten Resolution der Generalversammlung aus dem Jahre 1970 nämlich ist jeder Staat auch dazu verpflichtet, "... nicht untätig Aktivitäten auf dem eigenen Gebiet zuzulassen...", die auf die Begehung terroristischer Akte zielen. Im konkreten Fall hat der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die Taliban in der Resolution 1214 schon im Dezember 1998 aufgefordert, das Treiben und das Training von Terroristen und ihren Organisationen zu unterbinden. Unterstellt man, daß der terroristische Angriff (jedenfalls auch) in Afghanistan geplant wurde, so könnte sich das Land rechtlich also keinesfalls auf Nichtwissen berufen. Dementsprechend geht auch die Resolution des Sicherheitsrats vom 12.September 2001 davon aus, daß unter den gegebenen Umständen das Recht der Selbstverteidigung Anwendung findet.
Militärische Gegenschläge Amerikas stehen momentan auch noch im erforderlichen zeitlichen Zusammenhang mit dem terroristischen Akt. Was die praktisch eminent bedeutsame Frage eines mehrmaligen Gegenschlags und - noch allgemeiner - die Ausrottung des grenzüberschreitenden terroristischen Systems und seiner Wurzeln schlechthin angeht, so ist dieser Fragenkomplex im Lichte der Regeln der Selbstverteidigung und der Zulässigkeit eines präventiven Gegenschlags zuerörtern. Zieht man die Parallele zum Krieg, so ist dieser nicht beendet, solange der Gegner nicht endgültig besiegt ist. Aber auch die Verteidigung vor einem erkennbar unmittelbar bevorstehenden Angriff ist zulässig. Die Umstände des Angriffs auf New York und Washington und ihre Vorgeschichte machen deutlich, daß dieser Grundsatz im Kontext heutiger terroristischer Organisationen weitauszulegen ist: Keinem Staat kann zugemutet werden, dem Treiben solcher Organisationen solange zuzusehen, bis der nächste Schlag bevorsteht oder gar schon wieder erfolgt ist. Begrenzt wird das Recht zur Selbstverteidigung durch das Prinzip der Proportionalität. Aktionen zur reinen Vergeltung oder Bestrafung sind damit ausgeschlossen. Im konkreten vorliegenden Kontext schließt dies aber nicht aus, daß militärische Maßnahmen so weit und solange getroffen werden, bis weitere terroristische Aktivitäten vom Boden des verantwortlichen Landes auszuschließen sind.
Steht also fest, daß sich Afghanistan unter den konkreten Umständen das Handeln der Terroristen wohl zurechnen lassen muß und den Vereinigten Staaten das Recht zur Selbstverteidigung zukommt, so stellt sich die weitere Frage, ob derzeit Krieg herrscht. Für spezifische Fragen ist diese begriffliche Erklärung durchaus von Bedeutung, etwa für den Bereich des Versicherungswesens. Daß keine Kriegserklärungen erfolgt sind, ist insoweit ohne rechtliche Bedeutung. Entscheidend kommt es auf den animus belligerendi an. Nach den Bekundungen der Vereinigten Staaten dürfte der Wille zum Krieg vorliegen, und bereits dieses einseitige Faktum genügt für die rechtliche Existenz des Krieges.
Bleibt die Frage danach, ob das Recht zur Abwehr der terroristischen Gewalt auf die Vereinigten Staaten beschränkt ist oder auch anderen Staaten zukommt. Im Falle Deutschlands ist von Belang, daß unser Gebiet wohl als Ruheraum zur Vorbereitung der Akte genutzt und in den terroristischen Akt einbezogen worden ist. Im Ergebnis ist dies indes nicht von Belang. Zum einen greift das Recht kollektiver Selbstverteidigung. Zum anderen hat sich nach 1945 im Völkerrecht die Überzeugung durchgesetzt, daß bei Verbrechen schwerster Art die Interessen der gesamten Staatengemeinschaft, nicht nur des unmittelbar betroffenen Staates verletzt sind. Somit sind alle Staaten berechtigt, ihrem Interesse an der Bekämpfung der terroristischen Geißel militärischen Nachdruck zu verleihen.
Diese gegenwärtige Rechtslage entspricht also durchaus dem Bild des Terroristen als dem Feind der ganzen Menschheit. Bisher freilich haben die Staaten diese Metapher nicht immer ernst genommen, auch nicht in den Beziehungen unter befreundeten Staaten; dies galt für die Politik, aber etwa auch insbesondere für die Arbeit der Nachrichtendienste. Im Kern war die völkerrechtliche Diskussion und Praxis in den vergangenen Jahrzehnten ausgerichtet auf die Frage, welche Verbrechen überhaupt als Terrorakte anzusehen sind, was nach bereits erfolgten Terrorakten zu geschehen hat und zu welchen Abwehrmaßnahmen die Staaten danach berechtigt sind. Künftig wird es vielmehr darum gehen müssen, zu welchen präventiven Vorkehrungen alle Staaten verpflichtet werden müssen, damit die Menschheit besser vor ihren Feinden geschützt werden kann.
Der Autor lehrt Völkerrecht an der Universität Bonn. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 17.09.2001, Nr. 216 / Seite 54